Diplomacia e democracia

Os principais conflitos atuais – no Oriente Médio, entre Israel e Gaza, e no Leste Europeu, entre Rússia e Ucrânia –, bem como a “guerra das tarifas” iniciada pelos Estados Unidos e as consequentes incertezas econômicas, entre outros fenômenos em curso, clamam por soluções negociadas internacionalmente. O que estaria dificultando o funcionamento de mecanismos tradicionais para mediações, arbitragens, ou bons ofícios diplomáticos? Por que o sistema das Nações Unidas, da OMC e de outros organismos implantados desde o final da II Guerra Mundial não é invocado para a busca de soluções? Estaria sendo difícil, ou quase impossível, à diplomacia mundial alcançar mais e melhores resultados quando países se tornam menos democráticos?

Para tratar de responder a essa pergunta, recorde-se, de início, que a diplomacia existe desde os albores da humanidade, uma vez que até tribos pré-históricas enviavam mensageiros em busca de acordos para estabelecer tréguas e alianças ou definir territórios para caça. Por sua vez, a democracia, sob alguma forma, existe desde a Grécia Antiga, se não antes. Democracia e diplomacia têm convivido, portanto, paralelamente sem qualquer dependência ou aparente correlação entre ambas, pois, através da história, os países autocráticos (a maioria) e as (poucas) democracias incipientes enviavam diplomatas e estabeleciam acordos, essencialmente bilaterais. 

A RELAÇÃO ENTRE O COMÉRCIO INTERNACIONAL E A PAZ

O exame da relação entre o comércio internacional e a paz antecedeu ao exame da existência de eventual conexão entre democracia e diplomacia. Kant (1795) referiu-se ao comércio internacional como uma força civilizadora, que promove a interdependência entre os povos e desencoraja conflitos, pois as guerras se tornariam prejudiciais aos próprios interesses econômicos: “O espírito do comércio (...) cedo ou tarde se apodera de todos os povos e não pode coexistir com a guerra; e, portanto, mais cedo ou mais tarde, ele opera como uma força contra a guerra”.

De certa forma, Kant ampliou a ideia que Montesquieu (1748) expusera, poucos anos antes, de que o comércio modera os costumes, tornando-os mais suaves (mœurs douces); reduz a violência e os conflitos, pois os povos veem mais vantagem na troca do que no saque; e promove a paz entre os Estados, ao criar interesses comuns e interdependência econômica: “Onde quer que haja costumes suaves, há comércio; e onde quer que haja comércio, há costumes suaves”.

Montesquieu, inspirado no sistema político inglês, e Kant trataram da democracia. Embora tendo vivido sob regimes políticos autocráticos, revelaram interesse pelo tema, pois o primeiro propôs a separação de poderes como forma de evitar abusos e garantir liberdade política, e o segundo, a legalidade e a participação dos cidadãos na legislação, assim como defendeu repúblicas constitucionais com base na razão e no direito. Ambos foram fundamentais na formação do pensamento político moderno, que influenciou o constitucionalismo, o liberalismo e a democracia representativa, tendo sido pioneira a ligação que fizeram entre as relações internacionais comerciais e a paz, sobretudo porque a diplomacia parecia sempre atuar depois e não antes dos conflitos.    

A RELAÇÃO ENTRE A DIPLOMACIA E A PAZ 

Não parece haver dúvidas sobre os avanços diplomáticos em momentos imediatamente posteriores ao final dos maiores conflitos bélicos. Assim, após a Guerra dos Trinta Anos, da Paz de Westfália (1648) emergiu o conceito de nações soberanas, cuja observância evitaria inúmeras controvérsias, sobretudo as religiosas; ao final das guerras napoleônicas, o Congresso de Viena (1815) deu início ao Concerto Europeu que preservou a paz naquele continente por quase um século; o fim da I Guerra Mundial (1918) propiciou a criação da Liga das Nações, bem como, ainda na esteira do conflito, na década seguinte, o Direito Internacional passou a contar com o Pacto Kellogg-Briand, (1928) que proibiu as guerras; e ao término da II Guerra Mundial, diversas iniciativas diplomáticas levaram à criação do sistema em vigor a partir da criação da ONU, do Banco Mundial e do FMI, bem como, a partir de então, várias outras organizações internacionais. 

Seguindo essa lógica de avanço diplomático ao final de cada conflito de maior porte, a questão que se segue diz respeito às consequências diplomáticas ao final da Guerra Fria. De forma hoje vista como precipitada (pois não se realizou), a frase de notabilizou-se ao declarar, em artigo publicado em 1989:

O que talvez estejamos testemunhando não é apenas o fim da Guerra Fria, ou a passagem de um período específico da história do pós-guerra, mas o fim da história como tal: ou seja, o ponto final da evolução ideológica da humanidade e a universalização da democracia liberal ocidental como a forma final de governo humano (grifo do autor).

Seja o término da Guerra Fria contado a partir da queda do Muro de Berlim (1989) ou da dissolução da União Soviética (1991), o que se verifica é, de fato, ter havido um período curto (até o início ou meados da década seguinte), quando uma rara decisão do Conselho de Segurança e, depois, ao longo da década, vários acordos multilaterais foram negociados e concluídos, como exemplificado abaixo. 

A decisão do Conselho de Segurança foi relativa à invasão do Kuwait pelo Iraque, em 1990, quando nem um dos membros permanentes vetou a Resolução 660 que condenou a invasão e exigiu a retirada das tropas iraquianas, algo que não ocorria desde a Resolução 82 de 1950, que determinara o mesmo com relação às tropas norte-coreanas que haviam invadido a Coreia do Sul.

No tocante a acordos multilaterais, estes ocorreriam em diversas áreas. Na de paz e segurança, o primeiro exemplo significativo foi a conclusão do Acordo sobre Armas Químicas (1992); seguiu-se a aprovação do Tratado Abrangente de Banimento de Testes Nucleares (1994); seguiram-se a aprovação da prorrogação indefinida do TNP decidida durante a Conferência de Revisão e Extensão (1995), a aprovação do Tratado de Banimento das Minas (1997); e a conclusão do Tratado de Proibição de Minas Terrestres (1997). Na área ambiental, houve a realização da Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio (1992) quando foram assinados acordos sobre biodiversidade e mudança climática; e a aprovação do Protocolo de Quioto (1997) com o objetivo de reduzir emissões de gases de efeito estufa nos países desenvolvidos. No âmbito comercial, o Acordo de Marraquexe (1994) concluiu a Rodada Uruguai e determinou a criação da OMC (1995), que incluiu um sistema coercitivo de solução de controvérsias. No tocante a questões de direitos humanos, destacar-se-ia a criação, pelo Estatuto de Roma (1998), do Tribunal Penal Internacional, considerado avanço importante ao possibilitar o julgamento de crimes de genocídio, crimes de guerra e crimes contra a humanidade.

Apesar de tantos logros importantes, os que atuaram na diplomacia na década de 1990 não se davam conta de que viviam em uma era dourada durante a qual acordos multilaterais, alguns antes impensáveis, tornaram-se viáveis com relativa facilidade, como os exemplos acima indicam. Antes de verificar qual a relação, se é que havia ou há alguma, entre esses feitos diplomáticos e o grau de democracia no mundo naquele momento, cabe examinar os desafios diplomáticos e os índices de democracia naquele período logo após o fim da Guerra Fria.

A SITUAÇÃO DA DEMOCRACIA NA DÉCADA DE 1990 

Os índices de democracia no mundo na década de 1990 exibiam avanços positivos: o número de países democráticos saltou de 40, em 1974, para 76 em 1990. Como e por que isso aconteceu? Alguns dados explicariam essas melhoras. Após a dissolução da União Soviética, quinze repúblicas emergiram como Estados independentes no cenário internacional. Muitos países da Europa Oriental e da Ásia Central realizaram eleições partidárias. Os países da América do Sul – que haviam realizado transições de regimes militares na década anterior – consolidaram a democracia. Na África do Sul, terminava, em 1994, o apartheid por meios democráticos. 

Segundo dados da Freedom House e da Reporters Sans Frontières, observou-se na década uma melhora expressiva nos índices sobre questões inerentes à democracia, tais como liberdade de imprensa, independência do Judiciário e eleições. No tocante à liberdade de imprensa e de expressão durante os anos 1990, os índices foram impulsionados por processos de redemocratização e liberalização política. No tocante à independência do Judiciário, a década marcou-se por uma inflexão positiva, com o fortalecimento de judiciários autônomos em novas democracias. Por fim, os indicadores de democracia eleitoral e liberal, conforme o V-Dem e o Polity Project IV, apontam para uma transformação histórica relevante: os anos 1990 assistiram ao auge da terceira onda de democratização (V-Dem Institute 2023). Os dados parecem indicar, portanto, que o avanço diplomático na década mencionada acima coincidiu com a expansão democrática no mundo.

A teoria da paz democrática

Não seria por mera coincidência que, na década de 1990, alguns autores desenvolveriam a chamada teoria da paz democrática, ou seja, a ideia de que democracias são menos propensas a entrar em guerra umas contra as outras como resultado de percepções culturais e políticas (Russett & Antholis 1992).  Sob a liderança de Russett, identificaram mecanismos como normas compartilhadas, transparência institucional e custos políticos internos que incentivariam a resolução pacífica de disputas. Argumentaram que a diplomacia entre democracias seria facilitada por estruturas internas que promoviam a confiança mútua (Russett et al. 1993). Apresentaram  estudo quantitativo sobre conflitos entre democracias (Oneal & Russett 1999). Outro autor, Gartzek, propôs uma alternativa à paz democrática: não é a democracia em si, mas sim o capitalismo liberal e a integração econômica que reduzem conflitos. Argumentou que países economicamente livres e integrados têm mais a perder com guerras, optando por soluções diplomáticas. Em resumo, Russett e colegas enfatizaram a democracia como causa principal da paz, enquanto Gartzke atribuiu maior peso à liberalização econômica.

Segundo os proponentes da teoria da paz democrática, os mecanismos institucionais e normativos das democracias explicariam essa tendência, tais como freios e contrapesos que dificultam a atuação autocrática de chefes de governo (parlamentos, sistema judiciário independente, imprensa, opinião pública, sociedade civil). Democracias compartilham valores como resolução pacífica de disputas e direitos humanos. Tendem a confiar mais umas nas outras e esperar comportamento previsível dos outros governos democráticos. A mídia livre e a sociedade civil atuam como freios: expõem os custos da guerra e questionam sua legitimidade. Governantes temem perder eleições se se envolverem em conflitos impopulares. Governos democráticos operam com mais transparência, o que contribui para evitar mal-entendidos e promove a confiança entre nações. Democracias frequentemente mantêm comércio e investimentos umas nas outras, diminuem os custos militares e cooperam pacificamente. Além disso, tendem a compor e manter alianças, muitas vezes estáveis e duradouras em comparação com as dos regimes autocráticos. 

Outros autores também trataram do tema. Samuel P. Huntington (1991) examinou as implicações da democratização para as relações internacionais; Spencer R. Weart (1998), após examinar conflitos políticos e militares, afirmou não ter encontrado exceção à alegação de que democracias liberais bem estabelecidas nunca haviam entrado em guerra uma contra outra; Kenneth A. Schultz (2001) argumentou que a competição política em democracias afetava o processo decisório em crises internacionais, frequentemente conduzindo a resultados diplomáticos exitosos; e Michael W. Doyle (2024) realizou uma análise profunda da teoria da paz democrática, sua continuidade e os fatores que contribuíam para as relações pacíficas entre democracias.

A gradual deterioração da democracia a partir de 2000

Desde meados da década de 2000, a tendência democrática tem sofrido uma reversão. Observou-se um retrocesso democrático generalizado, marcado pela degradação de eleições livres, pela erosão de direitos civis e políticos e pela consolidação de regimes autocráticos competitivos (Levitsky & Way 2010). A queda dos índices de liberdade de imprensa foi atribuída ao crescimento do autoritarismo digital, da repressão estatal e da captura de meios de comunicação por elites políticas e econômicas (Freedom House 2023; Reporters sans frontières 2023). Houve também uma estagnação ou mesmo declínio em relação à independência judicial em diversos contextos, notadamente nos quais ocorreram processos de concentração de poder e ataques à autonomia institucional do Judiciário (V-Dem Institute 2023). Verificou-se igualmente um retrocesso em várias regiões, caracterizado por enfraquecimento da legalidade, instrumentalização de instituições de controle e aumento da impunidade (World Justice Project 2023).

A aparente diminuição de apego pela democracia constituiu fenômeno que logo seria objeto de exame por diversos autores nos anos recentes. Assim, por exemplo, Daron Acemoglu e James A. Robinson (2012; 2019) analisaram as instituições democráticas e seu papel para estabilidade e desenvolvimento das nações; James Kloppenberg (2016) estudou as origens morais e intelectuais da democracia como autogoverno baseado na deliberação, igualdade e tolerância; e Levitsky e Ziblatt (2018 e 2023) examinaram os desafios enfrentados pelas democracias modernas, especialmente em contextos de crescente polarização e retrocessos democráticos. Propuseram reformas institucionais e políticas para fortalecer as democracias e prevenir o avanço do autoritarismo. 

Não faltaram, porém, opiniões contrárias à correlação entre democracia e paz, como, por exemplo, verbete da Enciclopédia de Política da Oxford Research (Reiter 2017), que sugeriu que a correlação entre democracia e paz pode ser espúria, influenciada por outros fatores tais como interesses nacionais ou equilíbrio de poder. Um artigo criticou a teoria ao argumentar que a promoção da democracia pode, às vezes, levar a maior desestabilização e conflito, particularmente em contextos pós-coloniais (Zachariades 2018).

OS DESAFIOS DA DIPLOMACIA MUNDIAL

Os desafios da diplomacia mundial têm sido atribuídos a dificuldades para adaptar seus métodos e práticas à globalização (em particular à evolução tecnológica), ao aumento do número de países, de organizações internacionais e de organizações não governamentais e à ampliação de temas tratados multilateralmente (Mello Barreto 2024). De fato, o movimento antiglobalização afetaria as negociações diplomáticas, como ficou claro em 1999, quando a reunião ministerial da OMC realizada em Seattle teve de ser suspensa em virtude da incapacidade das autoridades locais para conter os protestos e a desordem urbana. Apesar desse evento marcante, em 2001 foi possível lançar a Rodada Doha da OMC, embora com muitas dificuldades entre as partes. Mas, dali para frente as reuniões ministeriais seriam inconclusivas ou canceladas.

Atualmente, o sistema internacional, de vocação universal, criado no final da II Guerra Mundial enfrenta desafios inéditos. A diplomacia vem sofrendo desafios talvez mais agudos, em meio a incertezas e elevada imprevisibilidade: em matéria de paz e segurança, em razão dos conflitos no Oriente Médio e no Leste Europeu; na questão ambiental, dada a falta de apoio à questão climática pelo atual governo da maior economia mundial; no tocante ao comércio internacional, diante de uma OMC desprovida de coercibilidade, em virtude da posição dos Estados Unidos que, não apenas têm se oposto à aprovação de juízes para o Órgão de Apelação, como também, recentemente, passou a descumprir a regra fundamental do GATT, isto é, a da não discriminação, ao elevar unilateralmente tarifas.

O sistema internacional, em vigor desde a criação da ONU, talvez não tenha sido exposto a uma prova tão desafiadora, pois a diplomacia multilateral, mais transparente e inclusiva do que a bilateral, tem sido ignorada, deixada de lado ou claramente afastada e ameaçada. Para os críticos da ONU, é fácil apontar o número de conflitos não solucionados pelo sistema em vigor. Argumentam, sem dificuldade, a lista de conflitos regionais ou internos ocorridos desde o final da II Guerra Mundial, sobretudo em países em desenvolvimento.

Aos defensores do sistema multilateral, é difícil enumerar os conflitos que foram evitados por meio de diplomacia, uma vez que não chegaram a existir graças a meios tais como a diplomacia preventiva (assim chamada por Dag Hammarskjöld); à atuação de forças de paz e mediações da ONU; a tribunais de arbitragem, a decisões e pareceres da Corte Internacional de Justiça (mais diversa em sua composição do que sua antecessora); à cooperação econômica e técnica por agências especializadas; e ao aumento exponencial do comércio mundial. Podem estes, no entanto, lembrar que o sistema multilateral tem atuado em muitas áreas, atenuado as crises mundiais e, sobretudo, nas últimas oito décadas, evitado a ocorrência de um terceiro conflito mundial.

CONCLUSÕES E PERSPECTIVAS

As ideias tratadas neste artigo, indicam que, quando os níveis de democracia diminuem, os países podem enfrentar desafios para manter uma diplomacia eficaz por, ao menos, três razões. A primeira é que ocorre uma erosão dos freios e contrapesos institucionais e, consequentemente, há a redução da responsabilização, que pode levar a políticas externas erráticas e à perda de credibilidade. A segunda seria o maior risco de conflito, pois os regimes autocráticos tendem a adotar políticas externas mais agressivas. Finalmente, as democracias em declínio podem acabar isoladas na comunidade internacional, reduzindo o engajamento diplomático.

O que se pode fazer para reativar a diplomacia multilateral diante das dificuldades, para a diplomacia mundial obter resultados em ambiente internacional menos democrático? Para enfrentar esses desafios, três medidas parecem necessárias. A primeira seria investir em diplomacia profissional e manter canais de comunicação abertos com outras nações. A segunda seria atuar ativamente em organizações internacionais para manter laços diplomáticos e exercer influência. E a terceira seria apoiar organizações não governamentais e a mídia independente para fomentar uma cidadania mais informada e engajada. Como país pacífico e democrático, o Brasil tem condições para reforçar sua atuação nesse sentido com o objetivo de, em conjunto com outros países democráticos, propiciar clima internacional mais favorável à paz e à segurança, ao respeito ao meio ambiente e aos direitos humanos, e à promoção de cooperação, comércio e investimentos. 

Tendo em mente a longa e profícua trajetória da diplomacia mundial na história, há razões para esperança de que estes momentos difíceis para negociações vão passar e que a boa e experimentada prática dessa arte universal voltará a prevalecer, como tem feito desde sempre. Afinal, como notara no século XVIII o jurista suíço Vattel, até mesmo os soberanos menos escrupulosos gostariam de ser lembrados como justos, equânimes e amantes da paz (Vattel 1758 apud Hathaway & Shapiro 2017).

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Recebido: 27 de maio de 2025

Aceito para publicação: 12 de junho de 2025

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