The Brazilian G20 and the Climate Finance Agenda

O Brasil assumiu a presidência do G20 em um contexto complexo do cenário global, com conflitos armados e riscos de segurança, guerras simultâneas, estagnação econômica e acirramento da crise climática. Apesar do panorama desafiador, o G20 buscou fornecer respostas e soluções urgentes e de rápida adoção para o restabelecimento e melhor desenvolvimento de economias e instrumentos de cooperação entre países em um cenário de múltiplas emergências. 

A presidência brasileira do G20 ocorreu também em um momento de incertezas no ano marcado por eleições em relevantes geografias – como União Europeia, Estados Unidos e Taiwan –, que mobilizaram mais de quatro bilhões de pessoas no mundo. Nessa ótica, o Brasil desempenhou um papel fundamental ao promover a articulação da agenda climática com os desafios econômicos globais, demonstrando liderança em um momento crítico para o futuro das políticas internacionais.  

O G20 se fundamentou sob o lema “Construindo um mundo justo e um planeta sustentável” e orientou as suas atividades de acordo com as seguintes prioridades: (i) inclusão social e combate à fome e à pobreza; (ii) desenvolvimento sustentável, transições energéticas e ação climática; e (iii) reforma das instituições de governança global. Dentre as propostas sugeridas pela presidência brasileira, houve o movimento inovador que estabeleceu a Força-Tarefa para Mobilização Global contra a Mudança do Clima (FT Clima), como um grupo de discussões que se propôs a articular respostas coordenadas das Trilhas Sherpa e Financeira em relação à emergência climática.

Para o Brasil, a condução do G20, em 2024, marcou o início de um período de dois anos na liderança de importantes fóruns globais. Depois de passar o bastão da presidência do G20 para a África do Sul, o país terá a oportunidade de presidir o BRICS+^[1] e a 30ª Conferência das Partes (COP 30) sob a Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (Convenção Quadro) em 2025.

Para o Brasil, a condução do G20, em 2024, marcou o início de um período de dois anos na liderança de importantes fóruns globais. Depois de passar o bastão da presidência do G20 para a África do Sul, o país terá a oportunidade de presidir o BRICS+ e a COP 30 em 2025.

Nesse contexto, este artigo analisa o impacto da liderança brasileira no G20 nos temas de financiamento climático, identificando os resultados trazidos pela Declaração dos Líderes, e sugere como esses temas podem influenciar as negociações climáticas no BRICS+ e na COP 30. 

MUDANÇA DO CLIMA: UM DEBATE DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E ECONÔMICO, QUE DEPENDE DE FINANCIAMENTO

A mudança do clima é uma agenda de desenvolvimento econômico e social, que reflete diretamente nas desigualdades sociais e regionais. Em uma análise histórica, a maior parte dos países que mais emitiram gases de efeito estufa se beneficiou da industrialização para alcançar desenvolvimento econômico, enquanto, de outro lado, os que menos emitiram estão entre os mais afetados pelos impactos da mudança do clima e em maior grau de suscetibilidade ao aumento das desigualdades sociais nas próximas décadas, à medida que os impactos se agravarem (Diffenbaugh & Burke 2019; IPCC 2023). 

Países menos desenvolvidos enfrentam orçamentos limitados para investir em mitigação climática, transição energética e resposta a eventos extremos cada vez mais frequentes, o que compromete seu desenvolvimento e o cumprimento de compromissos climáticos. Frente a esse diagnóstico, surge o princípio das Responsabilidades Comuns porém Diferenciadas e Respectivas Capacidades (CBDR-RC, na sigla em inglês) na Convenção Quadro, segundo o qual, países desenvolvidos deveriam liderar as ações de mitigação de gás de efeito estufa (GEE) e financiamento climático, e que tem sido desafiado com o passar dos anos, a partir do crescimento econômico de países emergentes e o aumento de sua contribuição nas emissões globais (Zhang & Zhang 2022). 

As mudanças climáticas, assim como as desigualdades no contexto geopolítico, exacerbam as desigualdades no contexto doméstico de um Estado devido à distribuição assimétrica de seus impactos. Agentes econômicos com maior intensidade de emissões geralmente enfrentam menor vulnerabilidade econômica em relação aos seus efeitos, enquanto os segmentos populacionais de baixa emissão, que frequentemente possuem menor capacidade de adaptação, acabam suportando de forma desproporcional os custos externos associados aos impactos climáticos. 

As mudanças climáticas, assim como as desigualdades no contexto geopolítico, exacerbam as desigualdades no contexto doméstico de um Estado devido à distribuição assimétrica de seus impactos.

A adoção do Acordo de Paris sobre mudança do clima, em 2015, representa um inegável avanço diplomático, em um momento particular de esforço e coesão multilateral para obtenção de consenso entre todos os países para redução das emissões de gases de efeito estufa. O Acordo busca manter o aumento médio da temperatura do planeta bem abaixo dos 2°C em relação à temperatura no período pré-industrial, com esforços para limitar o aumento médio a 1,5°C, além de adotar medidas de adaptação climática e estabelecer mecanismos de cooperação e financiamento para alcançar os objetivos do Acordo. Desde então, por meio da adoção das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC na sigla em inglês), é esperado que todos os signatários do Acordo busquem compatibilizar suas políticas nacionais para o atingimento dessas metas. 

No entanto, quase uma década após a adoção do Acordo, todos os anos apresentaram aumento de emissões de GEE, à exceção de 2020, devido à pandemia de COVID-19. Com pleno cumprimento das NDCs, de planos setoriais e estratégias de longo prazo por todos os países, as atuais metas levariam a um aquecimento de pelo menos 1,8°C; em um cenário menos otimista, se consideradas as políticas climáticas adotadas atualmente, o aquecimento pode chegar a 2,7°C, um aquecimento muito acima do objetivo do Acordo de Paris (Climate Action Tracker 2023). Em complemento, o último relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, na sigla em inglês)^[2] indica que as atividades humanas já causaram, inequivocamente, um aumento de 1,1°C na temperatura, comparado aos níveis de 1850 (IPCC 2023) e que cerca de 3,3 a 3,6 bilhões de pessoas (quase metade da população mundial) vivem em regiões vulneráveis aos impactos da mudança do clima.

Em termos dos custos das mudanças climáticas, as perdas econômicas resultantes da mudança do clima são calculadas em aproximadamente US$ 38 trilhões, valor consideravelmente maior do que as necessidades de financiamento anuais para mitigação e adaptação das mudanças climáticas para temperatura da Terra em 1,5°C, estimadas em aproximadamente US$ 9 trilhões até 2030 e US$ 11 trilhões até 2050 (Buchner et al. 2023). 

Não obstante, o volume de financiamento disponível para enfrentar as mudanças do clima está bastante aquém do necessário, girando em torno de US$ 1,3 trilhão entre 2021 e 2022, ou seja, valor cinco vezes menor. Não à toa, a agenda de financiamento climático é uma das agendas mais importantes nas negociações de clima sob a Convenção Quadro e que vem gradualmente ganhando espaço em outros fóruns internacionais.

Em função da sua importância, o G20, sob a presidência brasileira, pautou temas da agenda de financiamento climático para destravar mecanismos financeiros existentes e incentivar a adoção de novas iniciativas globais a fim de ampliar a disponibilidade de recursos para combater não só os efeitos das mudanças climáticas, mas também reduzir as desigualdades sociais e econômicas. Nesse contexto, em construção e continuidade aos trabalhos dos anos anteriores, o G20 em 2024 obteve êxito e conseguiu avançar o comprometimento dos países do bloco em torno de temas relevantes de financiamento climático, que podem ser aproveitados para o BRICS e para a COP 30. 

RESULTADOS DO G20 EM FINANCIAMENTO CLIMÁTICO

Criado em 1999, em resposta à crise financeira de 1997 e 1998, como um foro informal de países para discussões sobre estabilidade macroeconômica e financeira internacional, o G20 expandiu o número de matérias para contemplar temas relacionados às mudanças climáticas, desenvolvimento sustentável, energia, entre outros tópicos de cooperação internacional (Netto et al. 2023). 

O primeiro comprometimento dos líderes do G20 com a agenda climática ocorreu em 2009, em Londres, por meio do endosso de princípios de justiça e sustentabilidade intergeracional e indicação de que os planos de recuperação econômica dos países do bloco deveriam ser inclusivos, verdes e sustentáveis. Desde então, o G20 vem em uma crescente histórica de debates e recomendações sobre a relação entre finanças e clima, como desenvolvimento dos trabalhos conduzidos nas Trilhas Financeira e Sherpa (Netto et al. 2024).

No Brasil, o G20 ocorreu em um contexto geopolítico de grandes desafios, marcado por tensões internacionais, crises econômicas e políticas globais instáveis. Apesar do cenário global não tão favorável para encontros multilaterais, foram organizadas 150 reuniões de trabalho, em 15 cidades-sede das cinco regiões do Brasil, em que a necessidade de financiamento climático foi tratada como uma pauta transversal em uma série de grupos distintos, com diferentes perspectivas para ampliar o fluxo de recursos para projetos climáticos, destacando-se a FT Clima e o Grupo de Trabalho de Finanças Sustentáveis. 

Os documentos produzidos em nível técnico nos grupos de trabalho foram submetidos ao crivo político nas reuniões ministeriais, que culminaram, posteriormente, na Declaração de Líderes do Rio de Janeiro, discutida na Cúpula de Líderes do G20, realizada no Rio de Janeiro em 18 e 19 de novembro de 2024. A Declaração, superando as expectativas dos analistas mais pessimistas que acreditavam que o cenário conturbado global prejudicaria as negociações diplomáticas, trouxe avanços em entendimentos internacionais em áreas-chave relacionadas às mudanças climáticas. 

A habilidade diplomática brasileira, somada ao papel de mediador em um ambiente de divergências entre países desenvolvidos e do Sul Global, contribuiu para o sucesso das discussões e para a adoção de medidas que visam à promoção da paz, à justiça social e ao desenvolvimento econômico inclusivo. O G20 lançou a Aliança Global contra a Fome e a Pobreza, com a meta de erradicar a fome até 2030, enfatizou o papel do desenvolvimento sustentável, nas dimensões econômica e social, e reafirmou o compromisso com o multilateralismo. 

Além desses temas, a Declaração de Líderes (G20 Brasil 2024) trouxe consensos e recomendações nos seguintes tópicos da agenda mudanças climáticas e financiamento climático, que merecem ser destacados:

Reafirmação dos Compromissos do Acordo de Paris

Como uma forma de expressar apoio ao multilateralismo e manter a credibilidade da Convenção Quadro e do Acordo de Paris, os líderes, compostos por chefes de Estados de países do G20, reafirmaram a meta de limitar o aumento da temperatura média global para bem abaixo de 2°C e a determinação de continuar a limitar o aumento da temperatura a 1,5°C acima dos níveis pré-industriais. 

Revisão do Acesso e Operacional dos Fundos Climáticos Multilaterais

Os principais fundos climáticos multilaterais, como o Green Climate Fund (GCF), Global Environment Facility (GEF), Climate Investment Funds (CIF) e o Adaptation Fund (AF), passaram por uma revisão independente, liderada por um painel internacional de especialistas, no âmbito do Grupo de Finanças Sustentáveis. 

Essa revisão buscou emitir recomendações para simplificar o acesso a recursos para países em desenvolvimento, integrar diferentes mecanismos financeiros e atrair investimentos privados por meio de financiamento híbrido. Segundo o relatório produzido pelo grupo, estima-se que a melhoria de acesso e operacional dos respectivos fundos poderia destravar mais de dez bilhões de dólares para projetos climáticos em países em desenvolvimento.

Os líderes reconheceram a importância de otimizar as operações dos fundos e incentivaram que os seus gestores trabalhem em conjunto a fim de dar passos concretos para desbloquear todo o seu potencial e aprimorar a sua acessibilidade. Em decorrência desse movimento diplomático, que envolve vários dos países que compõem a governança dos fundos, seus representantes emitiram um comunicado conjunto reconhecendo a necessidade de atualizar os seus procedimentos operacionais e mencionar que estão desenvolvendo um cronograma com metas de apresentação gradual das referidas reformas, como um sinal de influência direta do trabalho do G20 (GCF 2024). 

FT Clima 

Como já mencionado acima, a presidência brasileira do G20 inovou ao criar a FT Clima, reunindo, pela primeira vez na história do G20, representantes das Trilhas Financeira e Sherpa para discussão conjunta de temas prioritários relacionados às mudanças climáticas. A iniciativa se propôs a preencher uma lacuna da governança das discussões climáticas, que separava diplomatas climáticos com as discussões da Convenção Quadro, e representantes de ministérios da Fazenda e bancos centrais nas discussões financeiras do G20. 

Com a valorização e urgência do avanço das negociações envolvendo financiamento climático, a necessidade de aproximar os universos financeiro e político se tornou premente, e a TF Clima foi um primeiro passo ousado, que teve seus percalços, mas terminou de forma satisfatória, para colocar em prática essa dinâmica. Com efeito, os líderes apreciaram a iniciativa desenvolvida pelo Brasil e reconheceram que esse diálogo conjunto contribui para integrar ainda mais as mudanças climáticas nas agendas financeira, econômica e de desenvolvimento globais. A expectativa, agora, é que a prática seja continuada pelas presidências posteriores do G20.

Plataformas de país

O conceito de “Plataforma de país” tem sido trabalhado ao longo dos anos no G20, consolidando-se em 2020 com o G20 Reference Framework for Effective Country Platforms, sob a presidência da Arábia Saudita. Definido como um mecanismo voluntário para fomentar a colaboração entre atores de desenvolvimento com base em prioridades compartilhadas, o modelo foi adotado por países em desenvolvimento, especialmente para avançar agendas climáticas. A iniciativa ganhou destaque com o lançamento, na COP 26, da plataforma da África do Sul voltada para transição energética justa, e foi replicada por países como Indonésia, Vietnã, Senegal, Egito e Bangladesh. 

A presidência brasileira do G20 elaborou princípios gerais para as plataformas do país na FT Clima, visando ampliar investimentos climáticos e de desenvolvimento, para conectar agentes nacionais e internacionais, públicos e privados. O documento estabelece que as plataformas também devem: (i) servir como um instrumento de organização da governança doméstica de investimento climático, reunindo diferentes ministérios, como Ministério da Fazenda, Ministério do Meio Ambiente e pastas setoriais; (ii) auxiliar na priorização das demandas de investimento para alcance dos compromissos das Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs); e (iii) ser indutoras de investimentos vinculados à aceleração da transição setorial conforme estabelecidos em planos climáticos domésticos (Tanaka et al. 2024).  

A Declaração de Líderes apoiou expressamente o conceito de plataformas de país e as reconheceu como um dos instrumentos possíveis para impulsionar o financiamento sustentável em mercados emergentes e economias em desenvolvimento. 

Baseando-se na referência do G20, o governo brasileiro fez o lançamento da sua própria plataforma de país, a Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica (Brazilian Investment Platform), que será secretariada pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e buscará conectar projetos que estejam alinhados com os planos climáticos domésticos com agentes financeiros^[3].

Reforma dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs)

A modernização de instituições como o Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento foi priorizada para torná-las mais eficazes, ágeis e capazes de mobilizar recursos em maior escala. As reformas incluem sugestões sobre como ampliar o capital disponível, oferecer instrumentos para mitigação de riscos e promover financiamentos flexíveis e inovadores, com foco na mobilização de recursos privados para atender a demandas climáticas e de desenvolvimento sustentável.

Os líderes ressaltaram que vão acelerar a reforma da arquitetura financeira internacional, para que possa enfrentar o desafio do combate às mudanças climáticas, e endossaram o roteiro que foi elaborado pelo G20 que apresenta recomendações e ações concretas para a implementação da reforma.

Financiamento para soluções baseadas na natureza e adaptação

Iniciativas voltadas à bioeconomia e à conservação ambiental receberam destaque, com foco em fomentar mecanismos como Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) e financiamento híbrido para projetos de conservação florestal, agroflorestas e restauração ecológica. Também foram discutidos desafios relacionados ao financiamento de adaptação climática e à necessidade de maior alocação de recursos para países vulneráveis visando atender a essa demanda.

Os líderes emitiram uma declaração de que estão empenhados em mobilizar financiamento novo e adicional de todas as fontes, sejam públicas ou privadas, para florestas, inclusive por meio de recursos concessionais e por meio de mecanismos inovadores para os países em desenvolvimento. Também reconheceram que o Fundo Floresta Tropical para Sempre (Tropical Forest Forever Facility – TFFF) é um mecanismo inovador para a conservação florestal, abrindo o caminho para que haja um fortalecimento da iniciativa, que está sendo capitaneada pelo Brasil, em colaboração com o Banco Mundial, e outros países interessados em ampliar o financiamento para a conservação das florestas tropicais do mundo.

Iniciativa para a bioeconomia

O governo brasileiro inovou lançando uma iniciativa individual para tratar do potencial de escalar – a Iniciativa de Bioeconomia (GIB). Essa iniciativa resultou, pela primeira vez em um fórum internacional, na adoção de dez Princípios de Alto Nível de Bioeconomia. Os princípios reconhecem, entre outros, a contribuição da bioeconomia para atender às agendas do clima e biodiversidade, a necessidade de repensar a forma de produzir e consumir, a importância de conhecimentos tradicionais e o potencial de inovação tecnológica 

Os líderes expressaram grande satisfação com o lançamento da Iniciativa de Bioeconomia, reconhecendo o notável potencial da bioeconomia para a construção de um futuro sustentável e para a promoção do crescimento para todos. Indo além, a Declaração expressamente adota os princípios da bioeconomia formulados pela GIB e valoriza a decisão da África do Sul de continuar o trabalho na próxima presidência do grupo.

Taxação dos super-ricos

A presidência brasileira promoveu um debate sobre a implementação de um imposto global sobre grandes fortunas, inspirado em estudos de Gabriel Zucman. A proposta prevê uma taxação de 2% sobre patrimônios acima de um bilhão de dólares, o que poderia gerar até 250 bilhões de dólares por ano. Esses recursos poderiam ser direcionados ao financiamento de agendas climáticas e à compensação de vítimas de desastres naturais, promovendo maior equidade global.

Os líderes endossaram a declaração ministerial e manifestaram que a tributação progressiva é um dos principais instrumentos para reduzir as desigualdades domésticas, fomentar a sustentabilidade fiscal e promover um desenvolvimento sustentável. 

Cúpula Social

Outra inovação do G20 brasileiro foi a criação da Cúpula Social, para ampliar a participação de atores não governamentais nas atividades e nos processos decisórios do G20. A proposta buscou envolver os grupos de engajamento, responsáveis pela discussão dos temas do G20 sob a ótica da sociedade civil, no processo de formulação de entendimento e das declarações do G20 ao longo do ano. O engajamento culminou na Cúpula Social, às vésperas da Cúpula de Líderes do G20, que reuniu e apresentou o resultado dos trabalhos técnicos dos grupos de engajamento ao longo do processo do G20.

Os líderes do G20 saudaram a criação da Cúpula Social, reconhecendo o papel construtivo que a sociedade civil desempenha no tratamento das questões discutidas no G20 e que a iniciativa trouxe maior integração dos trabalhos dos grupos de engajamento. Os líderes aplaudiram a decisão de convocar uma cúpula para a sociedade civil, e essa decisão foi seguida pela África do Sul, que já manifestou que seguirá a mesma iniciativa e organizará uma Cúpula Social durante o seu mandato (G20 South Africa 2024).

O POTENCIAL LEGADO DO G20 PARA O BRICS+ E A COP 30

Os avanços alcançados pelo Brasil na presidência do G20 em 2024 destacaram a capacidade de articulação geopolítica da diplomacia brasileira, mesmo em um cenário de fragilidade do multilateralismo, que acabaram se revertendo em resultados pragmáticos em temas importantes da agenda climática, como o de financiamento climático. Ainda que as decisões adotadas no âmbito do G20 adotem um caráter de soft law, ou seja, não são dotadas de efeitos vinculantes para fins de Direito Internacional, as declarações possuem uma força orientadora por espelhar o entendimento técnico e político das maiores economias globais, que podem influenciar o curso das negociações climáticas em outros fóruns. 

Os avanços alcançados pelo Brasil na presidência do G20 em 2024 destacaram a capacidade de articulação geopolítica da diplomacia brasileira, mesmo em um cenário de fragilidade do multilateralismo, que acabaram se revertendo em resultados pragmáticos em temas importantes da agenda climática, como o de financiamento climático. [A]s declarações [adotadas no âmbito do G20] possuem uma força orientadora por espelhar o entendimento técnico e político das maiores economias globais, que podem influenciar o curso das negociações climáticas em outros fóruns. 

Os acordos obtidos no G20 e refletidos na Declaração de Líderes podem servir como ponto de partida para pautar as discussões climáticas dos principais fóruns internacionais que serão liderados pelo Brasil em 2025  – o BRICS+ e a COP 30  – a fim de dar continuidade à rota de avanço gradual e progressivo das negociações climáticas. 

Cabe ponderar, contudo, que o reflexo do consenso do G20 nos demais fóruns não será automático e demandará uma articulação com um número de países ainda maior, considerando que o G20 não representa todos os países envolvidos no bloco do BRICS+ ou na Convenção Quadro. Soma-se ao grau de complexidade geopolítica a posse de Donald Trump em janeiro de 2025, que inicia um segundo mandato com apoio majoritário no Congresso Americano e poder consolidado, com habilidade política para fortalecer os discursos e ações protecionistas, acentuar a queda do multilateralismo e enfraquecer os esforços para combater as mudanças climáticas.

Sob a perspectiva de um cenário global de “G-Zero”, como sugerido pelo relatório do Grupo Eurasia sobre os riscos globais para 2025 (Bremmer & Kupchan 2025), para enfatizar que o mundo segue para um momento de lacuna de liderança política na ordem global, com os países mais preocupados em resolver os seus problemas domésticos e sem intenção ou poder de protagonizar ações pela paz e prosperidades mundiais, o Brasil terá o desafio de ser ambicioso na definição das agendas climáticas de 2025, mas pragmático, a ponto de pautar temas em que o consenso seja factível no panorama atual, e a oportunidade de liderar dois grandes fóruns no mesmo ano não se torne inócua. 

Sugere-se abaixo, nesse contexto, tópicos da agenda de financiamento climático que poderiam ser utilizados pelo Brasil nas negociações do BRICS+ e da COP 30, como influência e em seguimento aos avanços alcançados pela presidência brasileira do G20.

BRICS+ e o financiamento climático como prioridade

Criado como uma associação informal de Estados, o BRICS era, originalmente, composto por Brasil, Rússia, Índia e China, e seguiu com as adesões da África do Sul, a partir da terceira cúpula em 2011, e de Arábia Saudita, Egito, Etiópia, Irã e Emirados Árabes Unidos, a partir de 2024. O bloco foi criado com a intenção de unir países em desenvolvimento do Sul Global, para se contrapor internacionalmente ao predomínio do G7 e discutir temas em torno de três pilares principais: cooperação em política e segurança; cooperação financeira e econômica; e cooperação cultural e pessoal^[4]. 

Embora não tenha sido originalmente criado para focar em questões ambientais, temas climáticos tornaram-se cada vez mais centrais na agenda do bloco. Isso se deve ao fato de que os países-membros são grandes emissores de gases de efeito estufa (GEE) e, simultaneamente, como nações do Sul Global, também são mais vulneráveis aos impactos das mudanças climáticas (Sandrin et al. 2024).

Os temas climáticos têm perpassado de forma cada vez mais transversal a agenda do BRICS e se relacionado com as negociações de outros fóruns internacionais, como o da Convenção Quadro. A título de exemplo, na Declaração Final da 15ª Cúpula, os líderes do BRICS reafirmaram a importância do princípio das Responsabilidades Comuns porém Diferenciadas e Respectivas Capacidades (CBDR-RC) na implementação do Acordo de Paris. Eles também enfatizaram a necessidade de os países desenvolvidos cumprirem seus compromissos de financiamento climático, cooperação técnica e transferência de tecnologia para as nações do Sul. Além disso, destacaram a importância de promover uma transição energética justa, acessível e sustentável para uma economia de baixo carbono, alinhada às Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) de cada país (Rodrigues s/d).

Assumindo a presidência do BRICS em 1º janeiro de 2025, o Brasil incluiu a sustentabilidade como um dos temas do seu mandato, como expresso no lema “Fortalecendo a Cooperação do Sul Global por uma Governança mais Inclusiva e Sustentável”, que fundamentará as cinco prioridades escolhidas para reger os trabalhos de discussão do grupo, conforme destacadas ipsis litteris abaixo: 

(1) facilitação do comércio e investimentos entre os países do agrupamento, por meio do desenvolvimento de meios de pagamento; (2) promoção da governança inclusiva e responsável da Inteligência Artificial para o desenvolvimento; (3) aprimoramento das estruturas de financiamento para enfrentar as mudanças climáticas, em diálogo com a COP 30 (Conferência das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de 2025); (4) estímulo aos projetos de cooperação entre países do Sul Global, com foco em saúde pública; e (5) fortalecimento institucional do BRICS (Brasil 2025, grifos nossos).

O financiamento climático, como elencado acima, foi explicitamente escolhido como uma das prioridades para o mandato brasileiro à frente do BRICS, reforçando o compromisso brasileiro com a agenda climática e sua importância estratégica na discussão do tema com esse bloco de países. A estratégia é semelhante à adotada no G20, em que o país buscou trazer temas que eram originalmente tratados exclusivamente no âmbito das negociações da Convenção Quadro para o G20, a fim de aproveitar um processo com outra dinâmica de negociação e buscar consentimentos em temas climáticos, como foi feito na FT Clima, que reuniu diplomatas e representantes de ministérios da Fazenda e bancos centrais do G20 na mesma sala de negociação. 

O objetivo, ao trazer o tema para o BRICS, pode ser interpretado como uma tentativa de antecipar certas discussões e superar obstáculos que têm dificultado o progresso em conferências climáticas anteriores sobre o financiamento de ações climáticas, esperando-se a construção de consensos que facilitem as negociações na COP 30. Como a cúpula do BRICS será realizada em julho de 2025, poderá ser um evento com influência direta na construção de acordos para a COP 30, que acontecerá em novembro do mesmo ano. 

[Priorizar o tema do financiamento climático para o mandato brasileiro à frente do BRICS] pode ser interpretado como uma tentativa de antecipar certas discussões e superar obstáculos que têm dificultado o progresso em conferências climáticas anteriores sobre o financiamento de ações climáticas, esperando-se a construção de consensos que facilitem as negociações na COP 30.

O BRICS reúne economias emergentes que representam quase a metade da produção de petróleo mundial. Diante desse contexto, em termos de matéria para as tratativas do bloco, a inclusão do financiamento climático como uma das prioridades de trabalho do mandato brasileiro pode ser utilizada de forma a incentivar mecanismos inovadores para a promoção de iniciativas de descarbonização. 

Países do BRICS, como a China, a Rússia, a Arábia Saudita e os Emirados Árabes Unidos, possuem fundos soberanos, mecanismos financeiros que recebem recursos oriundos da venda de matérias-primas, que juntos somam mais de US$ 1 trilhão. O uso desses instrumentos pode ser debatido pelo BRICS, de forma a incentivar os compromissos do bloco em ampliar os investimentos e as oportunidades para projetos de transição energética, redução de desmatamento e restauração florestal no Sul Global, como uma vantagem competitiva em relação aos países desenvolvidos. 

Os fundos soberanos podem ter uma diversidade de uso, de acordo com o tamanho do país, o nível de desenvolvimento do setor privado do seu território e o setor de destinação dos recursos. Esses mecanismos podem ser estruturados para servir, por exemplo, como instrumentos de mitigação de riscos em setores econômicos que ainda estão na fronteira tecnológica ou de mercado, como seria o exemplo de projetos de produção de combustível sustentável advindos de bioinsumos de restauração florestal, ou para a concessão de crédito concessional para a descarbonização de pequenas e médias empresas, que poderia reduzir, consequentemente, o escopo 3 de emissões de CO2 de empresas exportadoras dos países do BRICS. 

No Brasil, apesar de os fundos soberanos serem utilizados desde 2017 para gerir royalties de petróleo, gás e minério, o debate para a sua utilização para compor o financiamento climático é recente (Teixeira et al. 2024) e tem sido liderado pelo Fórum de Fundos Soberanos Brasileiros (FFSB)^[5]. Na atualidade, ainda há restrições regulatórias no ordenamento jurídico brasileiro que impedem o avanço dos fundos soberanos. Tal lacuna restringe a utilização dos aproximadamente R$ 7 bilhões de recursos administrados por esses fundos, que poderiam ser canalizados para projetos de mitigação e adaptação climáticos. 

Nesse sentido, em conjunto com a proposição de abordar o potencial dos fundos soberanos dos países do BRICS, o governo brasileiro poderia apresentar na Cúpula do BRICS um conjunto de medidas que impulsionasse o uso desses fundos, como a sua regulamentação pelo Conselho Monetário Nacional, para garantir a segurança jurídica do uso desses recursos para destinações climáticas, e a apresentação de projetos inovadores em colaboração com fundos soberanos subnacionais, como os geridos pelo Banco de Desenvolvimento do Espírito Santo.

Além disso, o Brasil pode alavancar o potencial de empresas petrolíferas estatais dos países do BRICS para impulsionar compromissos mais contundentes dessas empresas por metas de descarbonização alinhadas com os compromissos do Acordo de Paris. Empresas como Petrobras, Saudi Aramco, China National Petroleum Corporation e Rosneft têm capacidade técnica e financeira para liderar projetos que promovam a transição energética e a descarbonização, com o potencial de liderar esses mercados globalmente. 

A integração dessas companhias petrolíferas em iniciativas coordenadas, como a criação de fundos climáticos específicos para o desenvolvimento de tecnologias de descarbonização, expansão de energias renováveis e produção de biocombustíveis que atendam a salvaguardas ambientais e sociais satisfatórias, seria um posicionamento estratégico para o bloco. Além de estimular uma ação global por parte dos países do BRICS, o Brasil poderia utilizar o momento da Cúpula para estimular a Petrobras a destinar os recursos da sua estratégia de descarbonização para adquirir créditos de carbono a partir de projetos de restauração florestal, financiando, assim, o uso e a destinação de terras degradadas para reduzir as emissões brasileiras de CO2. 

A COP 30 e a nova meta de financiamento climático

O financiamento climático, para fins da Convenção Quadro, refere-se a recursos financeiros locais, nacionais ou transnacionais, provenientes de fontes públicas, privadas e alternativas, que buscam apoiar ações de mitigação e adaptação para enfrentar as mudanças climáticas. A Convenção Quadro, o Protocolo de Quioto e o Acordo de Paris estabelecem a necessidade de prover assistência financeira das partes com mais recursos financeiros para aquelas com menos recursos e mais vulneráveis. De acordo com o princípio das Responsabilidades Comuns porém Diferenciadas e Respectivas Capacidades (CBDR-RC) estabelecido na Convenção Quadro, os países desenvolvidos devem fornecer recursos financeiros para ajudar os países em desenvolvimento na implementação dos objetivos da Convenção Quadro^[6].

Em Copenhague e Cancun, respectivamente nas COPs 15 (2009) e 16 (2010), os países desenvolvidos se comprometeram e formalizaram a meta de mobilização conjunta de 100 bilhões de dólares anuais até 2020, para endereçar as necessidades dos países em desenvolvimento. A referida meta, que é fruto de negociações diplomáticas e não reflete um resultado científico sobre as verdadeiras necessidades dos países em desenvolvimento, foi reafirmada no Artigo 9 do Acordo de Paris, que também postergou o cumprimento da meta original até 2025 e previu que, em 2024, os países deveriam chegar a um acordo sobre uma nova meta quantificada coletiva de financiamento climático, a New Collective Quantified Goal on Climate Finance (NCQG)^[7].

A COP 29, realizada em Baku, no Azerbaijão, em novembro de 2024, ocorreu simultaneamente à Cúpula de Líderes do G20, e, enquanto no G20 se discutia na Declaração de Líderes os tópicos destacados no capítulo anterior, como a reforma dos bancos multilaterais de desenvolvimento, na COP o foco das discussões de financiamento e maior expectativa de acordo se concentraram sobre a NCQG. 

As negociações sobre a nova meta não deveriam versar somente sobre o valor a ser atribuído à meta, que deveria ter o piso de 100 bilhões de dólares por ano, já estabelecido anteriormente no Acordo de Paris, mas também precisaria trazer definições mais claras sobre as fontes e o uso dos recursos, as formas e periodicidade de monitoramento da nova meta e mecanismos, para assegurar que os recursos estão sendo adequadamente canalizados pelos países beneficiários^[8].

Apesar da importância do tema para a COP 29, não havia entusiasmo dos especialistas que acompanham as discussões sobre as possibilidades de um acordo satisfatório sobre a NCQG na COP 29^[9]. A falta de progresso nas reuniões preparatórias para a COP, que aconteceram em Bonn, na Alemanha, em junho de 2024, evidenciou o tamanho da disparidade entre países desenvolvidos e em desenvolvimento em tópicos elementares da meta de financiamento climático, como a definição do valor e da fonte dos recursos. 

Previamente à COP 29, em um momento estratégico para influenciar as negociações, o Independent High Level Expert Group on Climate Finance (IHLEG), liderado por Amar Bhattacharya, Vera Songwe e Nicholas Stern, emitiu o terceiro relatório com uma análise independente sobre as lacunas de financiamento climático efetivamente alocados frente às atuais necessidades de recursos. O relatório foi categórico ao alertar que o mundo está em face de um imperativo de financiamento sem precedentes, especialmente em países em desenvolvimento, que, por outra perspectiva, se reflete também em um momento de oportunidades para mercados e cadeias de valores de projetos como os de energia renovável, e enfatizou a relevância de escalar o financiamento climático para a escala dos trilhões de dólares anuais (Bhattacharya et al. 2024). 

A realidade das negociações diplomáticas não conseguiu se contrapor às análises pessimistas que apostaram que a nova meta de financiamento climático não seria ambiciosa a ponto de alterar os parâmetros dos bilhões para os trilhões de dólares anuais. A despeito dos poucos analistas climáticos otimistas, dos relatórios científicos enfatizando a necessidade de escalar os recursos financeiros consideravelmente e das tragédias climáticas mais frequentes e danosas, a COP em Baku ficou marcada por entregar uma meta de financiamento climático aquém da verdadeira necessidade de recursos por parte de países em desenvolvimento.

O texto da NCQG, que só conseguiu ser aprovado no domingo, último dia da COP, triplicou o volume da meta, chegando a 300 bilhões de dólares anuais, mas ampliou o entendimento sobre as fontes de recursos e contribuidores para a meta, abrindo margem para contabilizar os recursos concedidos pelo setor privado, por instrumentos de dívida e por países em desenvolvimento, em contraposição ao entendimento dos países do Sul Global de que o valor da meta deveria ser contabilizado exclusivamente com os recursos concessionais concedidos por países desenvolvidos a países em desenvolvimento. 

Apesar de essa condição constar em um documento oficial emitido pela Convenção Quadro como o resultado formal das negociações da COP, determinados países em desenvolvimento, incluindo a Índia, a Bolívia e a Nigéria, proferiram discursos contundentes contra a nova meta estabelecida, expondo a fragilidade diplomática do texto de Baku.

Em contraponto à meta estabelecida, diante do resultado frágil, insatisfatório para certos países e inconclusivo da COP 29 em relação à definição dos detalhes da NCQG, o texto da decisão deixou uma abertura para o tema ser desenvolvido mais adiante na COP 30. A decisão, de certa forma, passou para o Brasil o ônus – e a oportunidade – de buscar um acordo mais satisfatório em torno do tema em Belém. 

Para especificar os detalhes, o artigo 27 da decisão sobre a NCQG estabeleceu o “Roteiro Baku a Belém para 1.3 trilhão” (Roadmap Baku-Belém), a ser estabelecido conjuntamente pelas presidências da COP 29 (Azerbaijão) e COP 30 (Brasil), em consulta com as partes da Convenção Quadro, com o objetivo de ampliar o financiamento climático para países-parte em desenvolvimento, a fim de apoiar uma rota de desenvolvimento que seja resiliente ao clima e observe um grau de baixas emissões de gases de efeito estufa. O parágrafo menciona que o roteiro deve incluir fontes que sejam oriundas de doações (recursos não reembolsáveis), instrumentos concessionais (recursos com taxas abaixo das de mercado), instrumentos que não criam endividamento e medidas para não prejudicar o espaço fiscal dos países, em uma sinalização indireta de que os pleitos dos países em desenvolvimento deveriam ser observados na construção desse documento.

Ao liderar a construção do Roadmap Baku-Belém, o Brasil pode reforçar sua posição como mediador entre os interesses das grandes economias e as demandas dos países emergentes. O legado do G20, em que foram discutidas reformas estruturais importantes, oferece uma base sólida para integrar essas iniciativas ao planejamento estratégico da COP 30. 

O Roadmap poderia tomar como ponto de partida os temas de financiamento climático consensuados na Declaração de Líderes e adaptá-los às discussões dos negociadores climáticos da Convenção Quadro. Nesse sentido, ainda que as discussões do G20 tenham envolvido representantes de governos com maior proximidade com temas financeiros, como representantes de ministérios da Fazenda e banco centrais (Trilha Financeira), conforme mencionado no capítulo anterior, os representantes diplomáticos (Trilha Sherpa) também estiveram presentes e tiveram o mesmo protagonismo na definição dos tópicos de financiamento climático na FT Clima do G20 e da Declaração de Líderes.

O Brasil, portanto, poderia sugerir que a construção do roteiro espelhasse o processo de negociação utilizado na FT Clima, aproximando os representantes governamentais financeiros (Ministério da Fazenda e bancos centrais, conforme aplicável) dos negociadores diplomáticos de clima da Convenção Quadro, para permitir uma maior harmonização técnica e conexão de entendimentos entre as agendas do G20 e da Convenção Quadro. Em termos de conteúdo, o Roadmap Baku-Belém poderia avançar nos temas financeiros consensuados na Declaração de Líderes, podendo contemplar o endosso e avanço das recomendações do G20 sobre:

1. as reformas dos bancos multilaterais de desenvolvimento, de forma a torná-los melhores, maiores e mais eficazes (bigger, better and more effective), para ampliar a capacidade de financiamento e flexibilizar os critérios de acesso para países em desenvolvimento e trazer um vínculo mais direto entre a implementação das ações e recomendações previstas para os bancos multilaterais no G20 Roadmap Towards Better, Bigger and More Effective MDBs e as metas de financiamento climático da Convenção Quadro;
2. a otimização operacional e do acesso aos fundos climáticos multilaterais, os quais, em sua maioria, são mecanismos formais de financiamento no âmbito da Convenção Quadro, para que esses fundos consigam desembolsar um volume maior de recursos, de forma mais célere e menos burocrática, para atender às necessidades dos países em desenvolvimento em termos de mitigação e adaptação climáticas;
3. a criação de plataforma de país (country platforms), de acordo com as especificidades e necessidades de cada país, como um mecanismo para apoiar a criação de políticas públicas relacionadas ao combate e à adaptação às mudanças climáticas, a criação de planos setoriais domésticos e vincular os planos de investimento e financiamento robustos e concretos às necessidades climáticas de cada país, com o apoio de recursos públicos e privados, de fontes nacionais e internacionais, como meios de implementação das NDCs;
4. o desenvolvimento de mecanismos financeiros inovadores que auxiliem os países em desenvolvimento a fazerem a manutenção e conservação de florestas e sejam remunerados pela prestação de serviços ecossistêmicos ofertados, sendo o caso de o Brasil, junto com demais países e organizações internacionais envolvidos no desenvolvimento da iniciativa, apresentarem na COP 30 o mecanismo global do Fundo Florestas Tropicais para Sempre (Tropical Forest Forever Facility – TFFF), com governança estabelecida e em estado operacional;
5. a importância de ampliar o financiamento climático privado, por meio do redirecionamento de recursos financeiros existentes, uso de instrumentos inovadores, como blended-finance e mitigação de riscos, mobilização de mercados de carbono e o estímulo da adoção de regulação e taxonomia, visando reduzir a atratividade de alocação de capital em atividades que são danosas à agenda climática.

Ao elencar tópicos que foram estabelecidos pelo G20, em 2024, e vinculá-los ao processo de construção do Roadmap Baku-Belém para a COP 30, em 2025, o Brasil poderia aproveitar as discussões do G20 sob a liderança da África do Sul, tendo em vista os interesses majoritariamente convergentes entre os dois países na agenda climática e sinergia com os tópicos estabelecidos como prioritários pelo país africano na pauta do G20. Esse seria o caso, por exemplo, de buscar uma interação entre o Roteiro e as discussões da primeira prioridade estabelecida pelos sul-africanos no âmbito do Grupo de Trabalho de Finanças Sustentáveis^[10], que busca fortalecer a arquitetura global de finanças sustentáveis, com enfoque em recomendações para aumentar a eficiência e efetividade dos bancos multilaterais, fundos climáticos multilaterais e bancos de desenvolvimento nacionais, para que atuem de forma harmonizada e como um sistema único de financiamento climático.

Ao elencar tópicos que foram estabelecidos pelo G20, em 2024, e vinculá-los ao processo de construção do Roadmap Baku-Belém para a COP 30, em 2025, o Brasil poderia aproveitar as discussões do G20 sob a liderança da África do Sul, tendo em vista os interesses majoritariamente convergentes entre os dois países na agenda climática e sinergia com os tópicos estabelecidos como prioritários pelo país africano na pauta do G20.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A presidência brasileira do G20 em 2024 evidenciou a capacidade do Brasil em articular interesses divergentes e alcançar avanços substanciais em uma agenda complexa e urgente como o financiamento climático. A iniciativa de criar a FT Clima simboliza a inovação diplomática brasileira ao unir trilhas financeiras e políticas, permitindo discussões mais integradas e que tragam resultados práticos para a condução das políticas econômicas e climáticas. O lançamento da Brazilian Investment Platform reflete esse compromisso de atrelar as discussões internacionais à prática, sendo um modelo de como os países podem estruturar investimentos alinhados às suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) e planos climáticos nacionais.

Os resultados obtidos no G20, especialmente em áreas como a reforma dos Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs) e o aprimoramento operacional dos fundos climáticos multilaterais, estabelecem um caminho concreto para ampliar o acesso a recursos por países em desenvolvimento. A adoção de mecanismos financeiros inovadores demonstra que é possível atrair investimentos privados e públicos de forma integrada, maximizando o impacto dos projetos climáticos. Esse legado aponta para a necessidade de aprofundar reformas na arquitetura financeira internacional, tornando-a mais inclusiva e ágil, particularmente para atender às demandas climáticas de nações mais vulneráveis.

A presidência do BRICS+ e a liderança da COP 30 em 2025 representam uma oportunidade singular para o Brasil ampliar o impacto dessas iniciativas. O foco na integração dos temas de financiamento climático nos dois fóruns pode facilitar a construção de consensos e avanços em áreas críticas, como a implementação do Roadmap Baku-Belém, que busca trazer contornos mais claros para a nova meta de financiamento climático global. Ao alinhar os resultados do G20 com as negociações do BRICS+ e da Convenção Quadro, o Brasil poderá posicionar-se como líder na formulação de uma agenda climática robusta e colaborativa.

No entanto, o sucesso dessas iniciativas dependerá da capacidade de navegar um cenário geopolítico desafiador, com tensões crescentes entre economias desenvolvidas e emergentes. A presença de lideranças protecionistas e a fragmentação do multilateralismo exigem que o Brasil adote uma abordagem pragmática e conciliatória, buscando temas de consenso e priorizando ações de impacto mensurável. Adicionalmente, será crucial garantir que os compromissos assumidos sejam traduzidos em políticas públicas eficazes e que o financiamento climático chegue aos projetos e regiões que mais necessitam de apoio.

Em suma, a presidência brasileira no G20 lançou as bases para uma nova abordagem ao financiamento climático, que combina ambição com viabilidade prática. A integração entre agendas climáticas, financeiras e de desenvolvimento cria um modelo replicável para outros contextos internacionais. No cenário de 2025, o Brasil tem a chance de consolidar sua posição como líder climático global, mostrando ao mundo que é possível transformar desafios climáticos em oportunidades de cooperação e desenvolvimento sustentável, enquanto se promovem equidade e resiliência no Sul Global.

Notas

[1]Grupo expandido dos BRICS – Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, que incorporou outros cinco países em 2023 – Arábia Saudita, Egito, Emirados Árabes Unidos, Etiópia e Irã.

[2]O IPCC é o órgão das Nações Unidas para avaliar a ciência da mudança do clima, apresentando aos governos as informações científicas para desenvolver políticas climáticas, bem como fornecendo insumos para as negociações internacionais no tema. Ver: https://www.ipcc.ch/.

[3]Ver: Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica: https://www.gov.br/fazenda/pt-br/acesso-a-informacao/acoes-e-programas/transformacao-ecologica/bip.

[4]Ver: https://www.gov.br/planalto/pt-br/agenda-internacional/missoes-internacionais/reuniao-do-brics-2023/historia-do-brics.

[5]Para mais informações sobre o Fórum de Fundos Soberanos Brasileiros, ver: https://fundos-soberanos.org.br/.

[6]Ver: United Nations Climate Change; What is Climate Finance? https://unfccc.int/topics/introduction-to-climate-finance.

[7]Ver: OECD; Climate Finance and the 100 Billion Goal: https://www.oecd.org/en/topics/climate-finance-and-the-usd-100-billion-goal.html.

[8]Ver: ODI Global; The New Quantified Collective Goal: https://odi.org/en/about/our-work/the-new-collective-quantified-goal/.

[9]Ver: E3G; UN Climate Talks in Bonn Leave a Steep Road to COP 29: https://www.e3g.org/news/un-climate-talks-in-bonn-leave-a-steep-road-to-cop29/.

[10]Conforme mencionado pelos representantes da África do Sul no âmbito da quarta e última reunião do Grupo de Finanças Sustentáveis do G20, em que a presidência brasileira passou o bastão da liderança do grupo à África do Sul.

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Recebido: 17 de janeiro de 2024

Aceito para publicação: 31 de janeiro de 2024

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